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昼間人口で「まち・ひと・しごと」を測る

月刊GSI 2015年1月号(Vol.48)

 地域の実態は、多様であるがために、ひとつの物差しだけで測るのは難しいという面があります。この多様性を測定することの難しさには、いくつかの種類があるようです。
 まず、地域の個性の多様性です。これは工業都市と観光都市、大都市と中小都市という具合に、異なる性格を持った地域を同じ基準で比べるのは難しいということです。地域が持つ特色の様々な項目に言及するような評価の仕方が求められます。

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1.はじめに

 人口減少・自治体消滅問題が取りざたされる中、石破地方創生相の指揮のもと「まち・ひと・しごと」創生本部が動き出しました。地方創生は、アベノミクス第2弾の大きな柱です。地方再生と地域経済活性化の数多くの取り組みが実を結ぶことを期待したいと思います。
 さて、昨年度から筆者は、中心市街地の活性化を診断するための評価方法について、公的統計の分析とフィールドワークとを組み合わせた幾つかの基礎的な検討を続けています。というのは、活性化施策の計画や施策効果の検証のためには、先ずそれに先立って現状の把握を丁寧に行う必要があります。しかし、これは簡単なことではありません。中心市街地の活性化がテーマですから、現状の「まち」の活性化が、どの程度の状態にあるのかということを明らかにしたいのです。たとえば、現状の「まち」の活性度を「賑わい指標」というような誰の目から見ても分かりやすい数値で表すことができれば良いのです。「昨年から100点満点中の60点にまで、低下してしまっているので、これを5年間で80点までに回復しよう」という具合に、現状把握と目標値の設定を明確に説明することができれば、自治体の運営や施策の展開にとって、非常に役立ちます。しかし、現状はそうなってはいません。
 活性化事業それ自体も簡単なものではないですが、それ以前に活性化を測定し・評価することの困難さの問題があるのです。現状把握や「見える化」が上手にできていないために、実態を正しく捉えることができず[1]、その結果、取り組みが見当外れになっていたり、焦点がぼやけてしまっていたりするのではないか、という指摘もあります。

 実はこういうことは、これまでにも繰り返し議論されていて、平成19年から施行されている改正中心市街地活性化法の下では、国の認定を受ける自治体は、地域活性化の目標を具体的な数値で示すことが求められています。しかし、その数値の測定法や評価法については、未だに改善意見が提出されるなどしています[2]。昨年度は経済産業省でも測定方法や評価方法に対する研究と検証が行われていますが、結論は見えません[3]。
 地方再生・地域経済活性化のためには、その前段階で、現状の把握を適切に行うための方法を確立するところから始めることが必須であると考えます。
 もう少し詳しく見ていきます。

2.地域の多様な実情を捉えること

 地域の実態は、多様であるがために、ひとつの物差しだけで測るのは難しいという面があります。この多様性を測定することの難しさには、いくつかの種類があるようです。
 まず、地域の個性の多様性です。これは工業都市と観光都市、大都市と中小都市という具合に、異なる性格を持った地域を同じ基準で比べるのは難しいということです。地域が持つ特色の様々な項目に言及するような評価の仕方が求められます。

 次に、関与するステークホルダーの多様性です。居住者と事業者と地権者とでは同じ「まち」を語りながらも、全く異なる現実を見ているのではないか、と思うことがあります。そもそも「まちづくり」を「街づくり」でも「町づくり」でもなく、あえてひらがなで「まちづくり」と書くところには、様々な層の様々な関与主体による「まち」の多義性を許容しつつ、それらを併せ含み、より高い次元で調整することを期待する含意があるのだと思います。これは少し難しい仕事だと思いますが、少なくとも、様々な立場の異なる視点から見たそれぞれの現実を、多角的に説明できる評価を心掛けたいと考えます。
 最後に、活性化のゴールイメージの多様性があります。それぞれの地域が様々に創意工夫を展開する中で、将来の方向性に対する多様化は、更なるバリエーションを増やしていくように思われます。商業活性化を重視するのか、コンパクトなまちなか居住を目指すのか、それとも観光集客に注力するのか、地域におけるこうした選択は、中長期で取り組む話ですから、慎重に判断する必要があります。人口減少問題や市街地衰退問題に対して、その地域構造や地域要因を丁寧に掘り下げて検討する必要があります。そうした議論に役立つ基礎的な資料としての評価が求められます。
 以上のような多様性の難しさを踏まえ、地域活性化の幾つかのパターンに沿った評価の物差しをツールとして利用しやすい形で用意するとともに、その使い方や読み取り方の質を高めることが必要です。

3.他地域との比較可能性

 これも既に多くの論者に指摘されていることですが、地域活性化における数値指標の問題点として比較可能性の面での弱点が挙げられます。「賑わい」
を計測するために最も多く用いられるのは、歩行者の通行量です。平成19年以降に中心市街地活性化基本計画を策定し、国から認定を受けた基礎自治体は119市に及びます。そのほとんど全てが歩行者の人数を数えています。しかし、カウントの仕方が統一されていないため、自治体間で数値比較を行うことはできません。これは評価法の大きな欠陥です。これでは、地域間比較によって要因分析を深めたり、その上で、類似パターンの自治体や成功事例を参照したりということができないのです。歩行者の人数を数えては、去年より「増えた」「減った」と一喜一憂するばかりでは、有意義ではありません。
 このことを企業会計に例えるならば、売上高の計上の仕方や利益率の算出法をそれぞれの会社が勝手に考案して公表しているようなもので、これではお手上げです(少し意地悪な見方をすれば、下手に数字を公表して責任を問われたくない、他の街と比較されて批判されたくない、という自治体の自己防衛的な心理が働いているのかもしれません)。
 また、地域の実情は地域の人間が一番良く分かっているというのは真実なのですが、地域の内部にいると却って分からないことがあるというのもまた真実です。例えば、長い歴史に培われた農村景観は、そこで暮らす地元の人から見れば、日常生活上の当たり前の風景です。外部の目に晒され、他の地域と比較されて初めて「知られざる観光資源」としての価値が見出されることになります。こうした「資源」は全国の至るところに埋もれているはずです。
 客観的な視点で他地域と比較するというのが、地域を測定し、評価するための重要なポイントです。

4.昼間人口で中心市街地を測る

 さて、ここからは昼間人口データを用いた簡易な分析を試みることにします。「地域間の比較」を行いながら「地域の実情の多様な側面を捉える」こと
を目標とします。分析対象地は、20の中心市街地で、平成19年度以降に国から活性化基本計画の認定を受けた近畿地方(福井県、滋賀県、京都府、大阪府、兵庫県、奈良県、和歌山県)の基礎自治体です。
 中心市街地の定義については、中小機構のホームページに分かりやすい説明があります[4]。いわく、中心市街地とは「多くの人が住むところ」「商店等が集積するところ」「多くの人が働くところ」「さまざまな施設が集積しているところ」「広域から人が集まるところ」「情報を発信するところ」「歴史や文化があるところ」とあります。ここにある通り、単に人口が集中しているだけでなく、小売商業や業務の中心地区であり、既に整備された都市インフラが充実しており、市民・来街者の文化的な交流や社会的な活動が活発に行われるような空間というのが、おおよそのイメージだと思います。勿論、「まち」によって商業的な要素が強かったり、歴史的な要素が強かったり、それぞれの要素の配合割合が異なっており、それが「まち」の個性を形成していると言うことができます。
 昼間人口データからは、先ず就業者の人口の集中度合いや地区としての業務中心性の強さを見ることができます。更に丹念に読み解けば、昼間「まち」の通りをどのような人がどのような目的で歩いているのか、想像することも可能です。「まち」の機能や、そこに集い、暮らし、働く人々の細かな様子を窺い知ることができる貴重なデータといえます。まさに「まち・ひと・しごと」の現況把握のために活用されるべき基本資料です。
 ただし、昼間人口については、ひとつ注意点があります。それは、よく利用されるものとして、二種類の「昼間人口データ」が存在しており、それらの間には無視できない数値上の乖離があるということです。これは推定方法が異なるために発生した相違です。

 多くの自治体が参照し、公表値としているのは、総務省統計局によるもので、国勢調査のみを用いて市区町村単位で推定されたものです。ただし、この方法で推定された昼間人口が実態を反映していない
という可能性が指摘されています[5]。近年の国勢調査では、年齢や労働力状態の不詳値が急増しているためです。
 もう一つは公益財団法人統計情報研究開発センター(以下シンフォニカ)による推定です。こちらは国勢調査に加えて、経済センサスや学校情報を加味して、小地域での推定値を算出しています。中心市街地のような小さな区域の分析を行う場合には、こちらを利用します。今回は、当社がシンフォニカによる推定データを元に、更に性別・年齢別の内訳数を推定した昼間人口データを使用します。

5.業務中心性の弱い中心市街地活性化のあり方

 まず、昼間人口指数(昼夜間人口比率)からそれぞれの「まち」の業務中心性を測定します。昼間人口指数とは、その地域における夜間人口(常住人口)を100とした場合の昼間人口の比率です。多くの中心市街地は100%以上、つまり、夜間人口よりも昼間人口が多いということが示されます。ただし、住環境整備を重視する自治体では、業務地区の周囲に広がる住宅街を含めた広い領域を中心市街地として指定する場合があります。こうしたケースでは、昼間人口指数は低い値を示すことになります。
 表1は、対象となる中心市街地を昼間人口指数(2010年)の大きい順に並べ替えたものです。福井市、姫路市、福知山市、和歌山市のように広域圏における業務センターの役割を担う「まち」では指数は大きな値を示します。逆に指数が小さい街は、中心性が弱いことを示しており、中には100%を割り込んでいる自治体もみられます。こうした「まち」は業務地区というよりは住宅地区としての性格が強くなります。このように中心市街地の性格は自治体によって大きく異なります。

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【表1 中心市街地の昼間人口指数】

 最下位の守山市は、2010年の値で86.4%となっており、業務中心性は他と比較して弱く、一般的な中心市街地のイメージからは、かけ離れています。
 当該地区で現在取り組みが進捗している活性化計画の定量的な目標値のひとつとして「歩行者・自転車通行量」があります。調べてみると、現状段階で目標値を大幅にクリアしていることが判明しました。計画前の従前値6,002人(H19)、目標値6,200人に対して、昨年11月時点での評価値は6,953人に達しており、目標値に対する達成率でみる限り、他の中心市街地と比較してもトップクラスの成績を修めています。
 近年、守山市を含む滋賀県南部は、京都・大阪のベッドタウンとして高い人口増加率を維持しています。中心市街地内の居住者は、2000年の国勢調査において9千名弱だったのですが、2010年の調査では1万名を超えています。市役所に確認したところ、足下の数字は1万2千名超とのことでした。人口減少や超高齢化を心配する多くの自治体から見れば羨ましい限りです。しかし、「人口が増えているのであれば、何もせずとも通行量が増えるのは当たり前ではないか」あるいは「そもそも活性化の必要は無いのではないか」と思われる方もあるかもしれません。

 守山市の施策を見ると、他の自治体と比較して、住環境の整備や文化的な取り組みに重きを置いていることが分かります。働く場所としての「まち」機能や魅力的なショッピングの場としての「まち」機能の強化よりも、居住者のための「まち」機能の向上を重視している印象を受けます。水辺遊歩道の整備や歴史回廊ネットワークの形成等、自然や文化資源を活用したウォーカビリティ強化などは、昼間の中心的な居住者である非生産年齢層(高齢者と子供)を強く意識した施策でしょう。また、新規の住民が急増することによって、地域コミットメントが希薄化してしまう問題が出てきます。新旧居住者の交流を促進する施設の整備や数多くのイベントを工夫することで、居住者コミュニティの再生や活性化が意図されています。ベッドタウンにはベッドタウンなりに、新たな課題に対応するための努力が必要なのです。
 こうした取り組み事例は業務中心性が弱い中心市街地活性化のひとつのあり方として、参照することができるでしょう。

6.住むまち・働くまち、どちらに向かっているのか

 中心市街地が活性化事業を通して目指す方向性には多様な選択肢が考えられます。一定規模の自治体で、ある程度の自律的な商業経済圏が確保されている場合には、商店街再生等の商業振興策は現実的です。また文化・観光資源が活用できる場合には観光まちづくりの方策も検討できます。しかし、規模が小さく後背地にも恵まれないため中心性に乏しいような場合やベッドタウン型の自治体の場合には、先の守山市の事例のように住環境整備型の活性化策を選択することもひとつの方法でした。

 このように自治体が将来目指すべき方向は、その市街地が抱える課題や実情を踏まえて選択されることになります。そしてそれは他の地域と比較をすることで、より客観的な判断となります。

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【図1 人口増減率と就業者増減率】

 図1は、横軸に夜間人口の増減を、縦軸に就業者数の増減を、年率換算をして散布図に表したものです。勿論、夜間人口または就業者数は、そのどちらかが一方でも増加(第3象限の位置する4市以外の16市が該当します)していれば、「まち」は「賑わいつつある」または「賑わいを取り戻した」と言って嘘にはなりません。素直に喜んでも良いようなものです。
 ただし、その賑わいがどのような性質のものなのか、「まち」はこれまでどのように変化してきて、また、これからどちらの方向に向かうのかということをよく見極めなければ、まちづくりの方向性を見誤る恐れがあります。
 グラフには原点を通るように斜め45度で赤線をいれてあります。それより右下に位置するのは、先の守山市の他に、尼崎市、大津市、宝塚市、伊丹市、敦賀市の各市街地です。これらの「まち」は、就業者の増加率より人口の増加率の方が大きい(人口の減少率より就業者の減少率が大きい)グループです。マンションの新規居住者による人口増等が原因で、業務型・商業型タイプの「まち」から居住型・ベッドタウン型タイプの「まち」へと移行しつつあるという状況が推察されます。他の都市へ通勤する就業者が多い場合には、「まち」に対する参画意識・帰属意識の低下やコミュニティの崩壊といった課題に直面する可能性があります。

 反対に赤線より左上に位置するグループは、近年、区域内の業務中心性や商業中心性が高まりつつあることを示しています。産業・商業振興策と住環境施策とのミックスをどのように最適化するのかという課題が生じます。
 勿論、これらのデータは現時点までの過去の傾向を表現しているに過ぎませんので、これをそのまま将来に延長した予測を決定論的に行うのは適切ではありません。むしろ、現況とこれまでの傾向、そして他の都市の動向を踏まえ、現実的な範囲で、今後の「まち」のポジショニングや将来像の検討や将来課題を想定するためのツールとして活用するところに、意義があるものと考えます。

7.年齢帯セグメント別「まち」の求心力

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【図2 中心市街地の性別・年齢帯別求心力】

 ここに20のグラフを並べています。グラフは、それぞれの中心市街地が、どの年齢帯に対して求心力(吸引力)を発揮しているのかということを明らかにする目的で、作成したものです。商業施設では、年齢帯別に集客率を推計するなどして、顧客層分析を行うことがありますが、それに倣ったものです。自治体人口総数に対する中心市街地区域内での昼間人口総数の比を基準として、各年齢帯別に中心市街地内の昼間人口として計上されている比率を示したものです。15歳以上の昼間人口を5歳階級別に15のクラスに分け、グラフでは上が高年齢層、下が若年齢層を示します。また、青は男性、赤は女性を示します。グラフが右に伸びれば、その年齢層が中心市街地で就業または居住している比率が高いことを示します。反対に、左に伸びれば、就業または居住している比率が低いことを示します。比率の高低は、「まち」から見れば、それぞれの年齢層に対する求心力、吸引力の指標と見ることができます。また、市民から見た時には、中心市街地に対する関与度やロイヤルティのように関係性の強弱を示す指標ということができそうです。

 以下では、クラスター分析によって分類した3つのグループに沿って、集計結果を見ていきます。

【Aグループ:業務地区タイプ】
 まず、このグループに共通する特徴は、昼間人口の中で高齢者の比率が相対的に少ないということです(昼間人口における高齢者は、そのほとんどが住宅や施設における居住者です)。これは本格的な業務地区において顕著な特徴です。
 高齢者の視点で「まち」を見た時に、中心市街地のようなゴミゴミした「まち」なかよりも環境の良い郊外で余生を過ごしたいというのが本音かもしれません。また住み慣れた郊外の持ち家住宅から転居したくないという方も少なくないでしょう。コンパクトシティー化や持続的な介護保険事業を念頭に置いた高齢者向け集合住宅やまちなか居住の促進施策を推進するのであれば、高齢者にとって魅力的な住環境づくりを検討する必要があるかもしれません。

 次に現役世代に着目します。性比で男性が多いところは、いわゆる古くからの業務センターとしての性格が色濃い市街地と言えます。中高年層に対して若年者の比率が低下している「まち」が多いのが気がかりです。若者にとって、その「まち」に働ける場が無い、または魅力的な仕事が無いということを意味しているかもしれないからです。そのことが10年、20年後に「まち」にどのような影響を及ぼすのか、ということを真剣に考え始めなければならないかもしれません。

【Bグループ:ベッドタウンタイプ】
 高齢者の居住性は平均若しくは平均以上です。とりわけ守山市は、かなり高い数値を示しています。まちの主役は高齢世代セグメントと言うことができるくらいです。これらの「まち」では、居住環境の整備を重視する傾向が窺えます。
 現役世代に注目すると、女性と比較して男性に対する求心力は非常に弱いことがわかります。これはベッドタウンに共通して見られる特徴です。男性は
更に中心性の高い大都市に通勤するのに対して、女性は近隣での就業形態が多くなることや、専業主婦がそのまま昼間人口として計上されることによります。こうした「まち」では、働く世代層とりわけ男性に対する地域参画の働きかけが必要になるでしょう。寝るために帰るだけの現役世代が高齢化したときに地域コミュニティは維持できるのでしょうか。互助を前提としなければならない地域福祉は成り立つのでしょうか。ベッドタウン型市街地が将来直面する課題と言えましょう。

【Cグループ:中間タイプ】
 業務地区タイプとベッドタウンタイプの両方の特色を併せ持つグループです。
 「まち」が将来目指すべき方向性を見定めつつ、様々な施策のバランスを調整することが求められます。一部に若年層(20代)に対する求心力が上昇している「まち」が散見されるのは明るい兆しです。こうした「まち」では、まちづくり活動の有力なサポーターとして学生や若者が活躍する成功事例をしばしば耳にします。次代を担う若者が「まち」に増えるのは喜ばしいことですが、ひとつ気になるのは彼らの持続的な生活基盤です。若年就業者の不安定な収入や雇用形態は、「まち」での暮らしが長続きしないことの一要因です。彼らに対する人生設計支援や定住対策が必要になるかもしれません。

 「まち」の持続性を担保するのは、そこに集い生活する「ひと」そして「しごと」の場であると考えます。

 ※注意:本コラムで使用した中心市街地の昼間人口および夜間人口の値は、2分の1地域メッシュ(500mメッシュ)で集計されたデータを中心市街地の領域で空間的に再集計して算出しているため、領域境界付近での過不足が生じており、そのため真値との誤差が認められる。

 

文献
[1] 近藤早映・瀬田史彦 (2013)「中心市街地活性化施策の評価のまとめ」,『地域開発』580,PP40-49
[2] 中心市街地活性化推進委員会 (2013)「第4回委員会議事要旨」
[3] 経済産業省 商務流通保安グループ 中心市街地活性化室 (2014)「平成25年度中心市街地商業等活性化支   
    援業務報告書」
[4] 中小機構「中心市街地とは何か 新たな視点からのアプローチ」,
    http://www.smrj.go.jp/keiei/saimu/info/report/h12/3/005709.html
[5] 一般財団法人 森記念財団 都市整備研究所 (2013)『東京を訪れる人達』

タグ: 昼間人口
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